Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der demokratischen Transparenz und der öffentlichen Nachvollziehbarkeit politischen Handelns

(Demokratie-Transparenzgesetz – DemTransG)

A. Problem und Ziel

Das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den demokratischen Rechtsstaat beruht nicht allein auf freien Wahlen. Es setzt ebenso voraus, dass staatliches Handeln nachvollziehbar, überprüfbar und einer wirksamen öffentlichen Kontrolle zugänglich ist.

Politische Entscheidungen entfalten oftmals weitreichende Auswirkungen auf Gesellschaft, Wirtschaft und das Leben jedes Einzelnen. Mit dem Umfang dieser Entscheidungsbefugnisse wächst zugleich die Verantwortung derjenigen, die sie ausüben.

Die bestehenden gesetzlichen Transparenzregelungen gewährleisten zwar in zahlreichen Bereichen einen angemessenen Informationszugang. Zugleich zeigen Erfahrungen der vergangenen Jahre, dass wesentliche Entscheidungsprozesse häufig erst im Nachhinein oder nur unvollständig nachvollzogen werden können. Dies betrifft insbesondere informelle Abstimmungen, Kontakte mit externen Interessenvertretern sowie die Dokumentation politischer Entscheidungsgrundlagen.

Vor diesem Hintergrund verfolgt das Gesetz das Ziel, Transparenz nicht als freiwillige Form politischen Handelns, sondern als selbstverständlichen Bestandteil demokratischer Verantwortung auszugestalten.

Es trägt damit dem Grundsatz Rechnung, dass öffentliche Macht stets mit öffentlicher Rechenschaft verbunden ist.

B. Lösung

Das Gesetz führt einheitliche Transparenzpflichten für Mitglieder der Bundesregierung, Parlamentarische Staatssekretäre, Mitglieder des Deutschen Bundestages sowie weitere Inhaber politischer Entscheidungsbefugnisse ein.

Hierzu gehören insbesondere

• die nachvollziehbare Dokumentation politisch bedeutsamer Entscheidungen,
• die Offenlegung externer Einflussnahmen,
• die Sicherung dienstlicher Kommunikation,
• erweiterte Veröffentlichungspflichten bei Nebentätigkeiten,
• regelmäßige Berichte über den Umsetzungsstand wesentlicher politischer Vorhaben sowie
• ein gesetzlich geregelter Auskunftsanspruch der Öffentlichkeit gegenüber politischen Entscheidungsträgern.

Leitgedanke dieses Gesetzes ist der Grundsatz:

Je größer die politische Verantwortung, desto größer die Verpflichtung zur Transparenz.

C. Alternativen

Keine.

Demokratische Kontrolle setzt voraus, dass demokratische Entscheidungen überprüfbar bleiben.

D. Haushaltsausgaben

Durch die Einführung zusätzlicher Dokumentationspflichten entsteht ein begrenzter organisatorischer Mehraufwand.

Dieser ist jedoch geeignet und erforderlich, das Vertrauen der Bevölkerung in die demokratischen Institutionen nachhaltig zu stärken.

E. Erfüllungsaufwand

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.

Für politische Entscheidungsträger erhöht sich der Verwaltungsaufwand in angemessenem Umfang.

Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die Dokumentation eigenen Handelns zu den üblichen Anforderungen jeder verantwortungsvollen Berufsausübung gehört.

F. Weitere Kosten

Weitere Kosten entstehen nicht.

Etwaige Einschränkungen spontan auftretender Erinnerungslücken lassen sich gegenwärtig nicht verlässlich quantifizieren.

Artikel 1

Abschnitt 1

Allgemeine Transparenzpflichten

§ 1 Grundsatz

(1) Mitglieder der Bundesregierung, Parlamentarische Staatssekretäre, Mitglieder des Deutschen Bundestages sowie sonstige Inhaber öffentlicher Entscheidungsbefugnisse sind verpflichtet, ihr dienstliches Handeln nachvollziehbar zu dokumentieren.

(2) Entscheidungen von erheblicher politischer Bedeutung sind so zu dokumentieren, dass ihr Zustandekommen, ihre wesentlichen Entscheidungsgrundlagen sowie die daran beteiligten Stellen nachträglich überprüft werden können.

(3) Einschränkungen der Transparenz sind ausschließlich zulässig, soweit überwiegende Belange der äußeren oder inneren Sicherheit oder schutzwürdige Rechte unbeteiligter Dritter entgegenstehen.

(4) Das öffentliche Interesse an einer möglichst konfliktfreien Berichterstattung stellt keinen Ausnahmegrund im Sinne des Absatzes 3 dar.

§ 2 Dokumentationspflicht

(1) Politisch bedeutsame Besprechungen, Abstimmungen und Entscheidungen sind vollständig zu dokumentieren.

(2) Die Dokumentation umfasst mindestens

1. Datum und Ort,
2. Beginn und Ende,
3. Teilnehmer,
4. Beratungsgegenstand,
5. wesentliche Erwägungen,
6. getroffene Entscheidungen,
7. vereinbarte Folgemaßnahmen.

(3) Mündliche Absprachen von erheblicher politischer Tragweite sind unverzüglich schriftlich festzuhalten.

(4) Nachträgliche Änderungen der Dokumentation sind als solche kenntlich zu machen und zu begründen.

§ 3 Sicherung dienstlicher Kommunikation

(1) Dienstliche Kommunikation ist unabhängig vom verwendeten Kommunikationsmittel dauerhaft aufzubewahren.

(2) Die Verpflichtung nach Absatz 1 gilt auch bei Nutzung privater Endgeräte, soweit diese für dienstliche Kommunikation verwendet werden.

(3) Die Dokumentationspflicht bleibt von einem Wechsel, Verlust oder Defekt des verwendeten Kommunikationsmittels unberührt.

(4) Satz 3 gilt auch bei unbeabsichtigtem Wasserkontakt.

§ 4 Auskunftspflicht

(1) Politische Entscheidungsträger sind verpflichtet, über dienstliche Vorgänge vollständig und nach bestem Wissen Auskunft zu erteilen.

(2) Beruft sich ein Entscheidungsträger auf fehlende Erinnerungen an politisch bedeutsame Vorgänge, sind die zur Rekonstruktion des Sachverhalts unternommenen Maßnahmen nachvollziehbar darzulegen.

(3) Wiederholte Erinnerungslücken zu Vorgängen von erheblicher politischer Bedeutung begründen für sich genommen keinen Verstoß gegen dieses Gesetz. Sie sind jedoch im jährlichen Transparenzbericht gesondert auszuweisen.

§ 5 Nachvollziehbarkeit öffentlicher Erklärungen

(1) Öffentliche Erklärungen politischer Entscheidungsträger sind so zu formulieren, dass die tatsächlichen und rechtlichen Gründe einer Entscheidung nachvollziehbar erkennbar werden.

(2) Allgemeine Formulierungen, insbesondere Hinweise auf Kommunikationsprobleme, Missverständnisse oder aus dem Zusammenhang gerissene Äußerungen, genügen den Anforderungen des Absatzes 1 nur, soweit sie durch überprüfbare Tatsachen belegt werden.

(3) Die Verpflichtung zur nachvollziehbaren Begründung bleibt von der jeweiligen politischen Bewertung einer Entscheidung unberührt.

Abschnitt 2

Dokumentation externer Einflussnahmen

§ 6 Kontakte mit Dritten

(1) Kontakte mit Unternehmen, Verbänden, Interessenvertretungen, Nichtregierungsorganisationen, Kanzleien, Beratungsunternehmen oder sonstigen Dritten sind zu dokumentieren, sofern sie geeignet sind, politische Entscheidungen oder Gesetzgebungsvorhaben zu beeinflussen.

(2) Die Dokumentation umfasst insbesondere

1. Datum und Ort des Treffens,
2. die Namen der Teilnehmer,
3. die vertretenen Organisationen,
4. den Anlass des Treffens,
5. die wesentlichen Gesprächsgegenstände,
6. übergebene Unterlagen sowie
7. vereinbarte Folgemaßnahmen.

(3) Die Bezeichnung eines Treffens als privat oder informell steht der Dokumentationspflicht nicht entgegen, sofern politische Angelegenheiten Gegenstand des Austauschs waren.

(4) Die Dokumentation ist spätestens sieben Kalendertage nach dem jeweiligen Termin in das Transparenzregister einzustellen.

§ 7 Gesetzgebung und externe Mitwirkung

(1) Jedem Gesetzentwurf ist eine Dokumentation seines Entstehungsprozesses beizufügen.

(2) Diese enthält insbesondere

1. sämtliche Vorentwürfe,
2. wesentliche Änderungen,
3. eingegangene Stellungnahmen,
4. Formulierungshilfen,
5. beteiligte Behörden,
6. beteiligte externe Stellen sowie
7. den Zeitpunkt der jeweiligen Mitwirkung.

(3) Änderungen, die auf Vorschläge externer Stellen zurückgehen, sind nachvollziehbar kenntlich zu machen.

(4) Die Dokumentation ist gemeinsam mit dem Gesetzentwurf zu veröffentlichen.

§ 8 Nebentätigkeiten und geldwerte Vorteile

(1) Nebentätigkeiten sowie geldwerte Vorteile politischer Entscheidungsträger sind innerhalb von sieben Kalendertagen nach ihrem Entstehen zu veröffentlichen.

(2) Hierzu gehören insbesondere

1. Beratungsverträge,
2. Vortragshonorare,
3. Aufsichtsrats- und Beiratsmandate,
4. Unternehmensbeteiligungen,
5. Sachleistungen,
6. Einladungen sowie
7. sonstige geldwerte Vorteile.

(3) Die Veröffentlichung erfolgt in einer Form, die ohne besondere Fachkenntnisse verständlich ist.

§ 9 Dienstreisen

(1) Dienstreisen politischer Entscheidungsträger sind spätestens vierzehn Kalendertage nach ihrer Beendigung zu veröffentlichen.

(2) Die Veröffentlichung enthält

1. Reisezweck,
2. Reisezeitraum,
3. Zielort,
4. offizielle Gesprächspartner,
5. Kosten der Reise sowie
6. die aus der Reise resultierenden politischen Vereinbarungen oder weiteren Maßnahmen.

(3) Soweit Teile der Angaben aus Gründen der nationalen Sicherheit nicht veröffentlicht werden können, ist der Umfang der Einschränkung zu begründen.

§ 10 Transparenzregister

(1) Beim Deutschen Bundestag wird ein öffentlich zugängliches Transparenzregister geführt.

(2) Das Register dient der zentralen Veröffentlichung aller nach diesem Gesetz offenzulegenden Informationen.

(3) Der Zugang zum Transparenzregister ist kostenfrei.

(4) Informationen dürfen weder ohne gesetzliche Grundlage entfernt noch dauerhaft unzugänglich gemacht werden.

(5) Technische Wartungsarbeiten sollen nach Möglichkeit außerhalb politisch sensibler Zeiträume durchgeführt werden.

Abschnitt 3

Rechenschaft und öffentliche Kontrolle

§ 11 Auskunftsanspruch der Öffentlichkeit

(1) Jede Person hat das Recht, von politischen Entscheidungsträgern Auskunft über dienstliche Vorgänge zu verlangen, soweit diesem Gesetz oder überwiegende schutzwürdige Interessen Dritter nicht entgegenstehen.

(2) Die Auskunft ist unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb eines Monats zu erteilen.

(3) Kann die Frist nach Absatz 2 ausnahmsweise nicht eingehalten werden, ist dies schriftlich zu begründen. Gleichzeitig ist ein neuer Entscheidungstermin mitzuteilen.

(4) Die bloße Arbeitsbelastung der Behörde oder des politischen Entscheidungsträgers genügt für sich allein nicht als Begründung einer Fristverlängerung

§ 12 Rechenschaft über politische Vorhaben

(1) Für wesentliche politische Vorhaben ist jährlich ein öffentlich zugänglicher Fortschrittsbericht zu veröffentlichen.

(2) Der Bericht enthält insbesondere

1. den ursprünglichen Zweck des Vorhabens,
2. den Stand der Umsetzung,
3. eingetretene Änderungen,
4. die Gründe für Verzögerungen sowie
5. den voraussichtlichen weiteren Zeitplan.

(3) Werden wesentliche Inhalte eines angekündigten Vorhabens aufgegeben oder grundlegend geändert, sind die hierfür maßgeblichen Gründe nachvollziehbar darzulegen.

§ 13 Öffentliche Entscheidungsbegründung

(1) Politische Entscheidungen von erheblicher Tragweite sind mit einer allgemein verständlichen Begründung zu veröffentlichen.

(2) Die Begründung soll insbesondere erkennen lassen,

1. welche Ziele verfolgt werden,
2. welche Alternativen geprüft wurden,
3. aus welchen Gründen diese verworfen wurden und
4. welche Auswirkungen für die Bevölkerung erwartet werden.

(3) Der Hinweis, es habe keine realistische Alternative gegeben, ersetzt die Darstellung geprüfter Alternativen nicht.

§ 14 Transparenzbericht

(1) Die Bundesregierung legt dem Deutschen Bundestag jährlich einen Transparenzbericht vor.

(2) Der Bericht enthält insbesondere Angaben über

1. die Anzahl der veröffentlichten Dokumentationen,
2. die Anzahl abgelehnter Auskunftsersuchen,
3. die Gründe für Ablehnungen,
4. die Dauer der Bearbeitung,
5. festgestellte Verstöße gegen dieses Gesetz sowie
6. die zu ihrer Behebung ergriffenen Maßnahmen.

(3) Der Transparenzbericht ist der Öffentlichkeit zeitgleich mit seiner Vorlage an den Deutschen Bundestag zugänglich zu machen.

§ 15 Verantwortung

(1) Verstöße gegen die Verpflichtungen dieses Gesetzes sind unverzüglich aufzuklären.

(2) Werden Verstöße festgestellt, sind die zugrunde liegenden Tatsachen vollständig offenzulegen.

(3) Die Übernahme politischer Verantwortung entbindet nicht von der Pflicht zur Aufklärung des zugrunde liegenden Sachverhalts.

(4) Das Ausscheiden aus einem öffentlichen Amt beendet Verpflichtungen nach diesem Gesetz nicht, soweit diese Vorgänge aus der Zeit der Amtsausübung betreffen.

Abschnitt 4

Schluss- und Übergangsvorschriften

§ 16 Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften

(1) Weitergehende Transparenz- und Veröffentlichungspflichten nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt.

(2) Soweit dieses Gesetz weitergehende Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit politischen Handelns stellt, gehen seine Bestimmungen den allgemeinen Regelungen vor.

§ 17 Evaluierung

(1) Die Bundesregierung überprüft die Auswirkungen dieses Gesetzes erstmals drei Jahre nach seinem Inkrafttreten.

(2) Die Evaluierung untersucht insbesondere,

1. die Entwicklung des öffentlichen Vertrauens in staatliche Institutionen,
2. die Auswirkungen auf die Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen,
3. den Umfang der veröffentlichten Informationen sowie
4. den Verwaltungsaufwand für die verpflichteten Stellen.

(3) Der Evaluierungsbericht ist dem Deutschen Bundestag vorzulegen und gleichzeitig zu veröffentlichen.

§ 18 Inkrafttreten

Dieses Gesetz tritt am ersten Tag des auf seine Verkündung folgenden Kalendermonats in Kraft.

Begründung

Allgemeiner Teil

Demokratische Legitimation erschöpft sich nicht im Akt der Wahl. Sie lebt von der Möglichkeit der Bürgerinnen und Bürger, staatliches Handeln nachzuvollziehen, zu hinterfragen und zu bewerten.

Wer politische Verantwortung übernimmt, erhält weitreichende Entscheidungsbefugnisse. Daraus folgt nicht nur das Recht zu entscheiden, sondern auch die Pflicht, diese Entscheidungen gegenüber der Öffentlichkeit nachvollziehbar zu machen.

Das Gesetz stärkt deshalb den Grundsatz, dass Transparenz keine freiwillige Leistung des Staates ist, sondern ein wesentlicher Bestandteil demokratischer Rechenschaft.

Es verfolgt weder das Ziel, politische Entscheidungen zu erschweren, noch den notwendigen Schutz sicherheitsrelevanter Informationen einzuschränken. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass Ausnahmen von der Transparenz auf das erforderliche Maß beschränkt bleiben und nachvollziehbar begründet werden.

Das Vertrauen der Bevölkerung in staatliche Institutionen entsteht nicht durch Geheimhaltung, sondern durch die Möglichkeit öffentlicher Kontrolle.

Deshalb folgt der Gesetzentwurf einem einfachen Grundsatz:

Je größer die Macht, desto größer die Verpflichtung, ihr Handeln erklären zu können.

Besonderer Teil

Zu § 1

Die Vorschrift formuliert den allgemeinen Grundsatz, dass politische Verantwortung untrennbar mit einer gesteigerten Transparenzpflicht verbunden ist.

Zu § 2 bis § 10

Die Regelungen konkretisieren die Dokumentations- und Veröffentlichungspflichten. Sie dienen der nachvollziehbaren Rekonstruktion politischer Entscheidungsprozesse und stärken die Möglichkeit öffentlicher Kontrolle.

Zu § 11 bis § 15

Die Vorschriften schaffen einen verbindlichen Anspruch der Öffentlichkeit auf nachvollziehbare Auskünfte und regelmäßige Rechenschaft über politisches Handeln.

Zu § 16 bis § 18

Die Schlussvorschriften regeln das Verhältnis zu bestehenden Transparenzregelungen, die gesetzlich vorgesehene Evaluierung sowie das Inkrafttreten.

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf wird der Grundsatz umgesetzt, dass staatliche Macht dort der größten Kontrolle unterliegt, wo ihre Auswirkungen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger am weitesten reichen.

Leider gibt es dieses Gesetz nicht.

Falls Sie bis hierher gelesen haben und sich gefragt haben, ob dieser Gesetzentwurf tatsächlich existiert, dann haben Sie genau die Reaktion gezeigt, auf die dieser Einstieg angelegt war.

Nein.

Dieses Gesetz wurde nie eingebracht. Es liegt in keinem Ministerium. Es wird in keinem Ausschuss beraten. Und im Bundesgesetzblatt werden Sie es ebenfalls nicht finden. Dabei fordert es nichts Revolutionäres. Es verlangt keine neuen Überwachungsbefugnisse. Es schafft keine zusätzlichen Behörden. Es greift nicht in die Freiheitsrechte der Bevölkerung ein.

Es verlangt lediglich eines:

Wer politische Macht ausübt, soll bereit sein, sein Handeln nachvollziehbar zu machen.

Viele Leser werden diesen Anspruch vermutlich als überzogen empfinden. Vielleicht haben Sie sich beim Lesen selbst gefragt:

„Muss wirklich jedes Treffen dokumentiert werden?“

„Braucht es tatsächlich so weitgehende Veröffentlichungspflichten?“

„Hat nicht auch ein Minister oder eine Abgeordnete Anspruch auf einen geschützten Arbeitsbereich?“

Das sind berechtigte Fragen. Denn selbstverständlich haben auch Politiker Persönlichkeitsrechte. Selbstverständlich braucht Regierung in bestimmten Bereichen Vertraulichkeit. Und selbstverständlich gibt es Informationen, deren Veröffentlichung dem Staat oder Dritten schaden würde.

Genau deshalb enthält selbst unser fiktiver Gesetzentwurf Ausnahmen. Aber genau an dieser Stelle wird die eigentliche Frage interessant. Denn während Sie vielleicht gerade darüber nachgedacht haben, ob dieser Gesetzentwurf zu weit geht, wird in Berlin nicht darüber diskutiert, Politiker transparenter zu machen.

Es wird darüber diskutiert, Bürgern den Zugang zu staatlichen Informationen zu erschweren.

Nicht in einer Satire. Nicht in einem Roman. Sondern in der Realität.

Und genau darüber geht es in diesem Beitrag.

Bevor wir über die geplanten Änderungen sprechen, sollten wir jedoch eine einfachere Frage beantworten:

Was ist das Informationsfreiheitsgesetz eigentlich – und warum ist es für eine Demokratie so wichtig?

Was ist das Informationsfreiheitsgesetz überhaupt?

Das Informationsfreiheitsgesetz – kurz IFG – gehört zu den Gesetzen, die die meisten Menschen nie bewusst wahrnehmen. Es regelt weder den Straßenverkehr noch das Steuerrecht. Es verpflichtet niemanden, etwas zu tun oder zu unterlassen. Und doch ist es für eine Demokratie von erheblicher Bedeutung.

Sein Grundgedanke ist ebenso einfach wie weitreichend:

Staatliche Informationen gehören grundsätzlich nicht dem Staat. Sie gehören der Öffentlichkeit.

Natürlich gibt es Ausnahmen. Persönliche Daten, laufende Ermittlungen, Geheimhaltungsinteressen oder Fragen der nationalen Sicherheit müssen geschützt werden. Aber außerhalb dieser Grenzen gilt ein demokratischer Grundsatz: Wer im Auftrag der Bürger handelt, muss sein Handeln grundsätzlich erklären können.

Genau hier setzt das Informationsfreiheitsgesetz an.

Seit seinem Inkrafttreten im Jahr 2006 gibt es jeder Person das Recht, Informationen von Bundesbehörden anzufordern. Dabei muss niemand nachweisen, warum er etwas wissen möchte. Es genügt, einen Antrag zu stellen.

Dieses Detail klingt unscheinbar, ist aber von enormer Bedeutung.

Das Gesetz geht nämlich nicht davon aus, dass der Staat entscheidet, welche Informationen die Bürger interessieren dürfen. Stattdessen kehrt es die Perspektive um: Grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Nur wenn gesetzlich geregelte Ausnahmen greifen, darf eine Behörde die Herausgabe verweigern.

Damit unterscheidet sich das Informationsfreiheitsgesetz von einem traditionellen Amtsverständnis, nach dem staatliche Akten grundsätzlich intern bleiben und nur in besonderen Fällen eingesehen werden dürfen.

Das IFG dreht diesen Gedanken um. Nicht Geheimhaltung ist der Normalfall. Sondern Transparenz. Warum ist das wichtig? Weil Demokratie weit mehr ist als die Stimmabgabe alle vier Jahre.

Zwischen zwei Wahlen treffen Regierungen und Behörden täglich Entscheidungen. Sie vergeben Aufträge, erstellen Gutachten, führen Gespräche mit Interessenvertretern, entwickeln Gesetze und verwenden öffentliche Mittel. All dies geschieht im Namen der Bürgerinnen und Bürger.

Damit diese Entscheidungen bewertet werden können, braucht es Informationen. Ohne Informationen gibt es keine Kontrolle. Ohne Kontrolle gibt es keine Rechenschaft.

Und ohne Rechenschaft verliert Demokratie einen Teil ihres wichtigsten Korrektivs.

Das Informationsfreiheitsgesetz ist deshalb kein Privileg für Journalisten, keine Spielwiese für Juristen und auch kein Instrument für besonders neugierige Bürger. Es ist ein Werkzeug demokratischer Kontrolle.

Von diesem Werkzeug haben in den vergangenen Jahren nicht nur Medien Gebrauch gemacht. Auch Wissenschaftler, Nichtregierungsorganisationen, Unternehmen und ganz normale Bürger haben auf seiner Grundlage Informationen erhalten, die andernfalls vermutlich nie öffentlich geworden wären.

Manche Anfragen betrafen lokale Verwaltungsentscheidungen. Andere führten zu bundesweiten Debatten. Wieder andere machten deutlich, dass staatliches Handeln manchmal erst dann vollständig nachvollziehbar wird, wenn Bürger gezielt nachfragen.

Genau deshalb stellt sich heute eine neue Frage:

Warum soll ausgerechnet dieses Recht künftig eingeschränkt werden?

Um diese Frage beantworten zu können, müssen wir uns zunächst ansehen, welche Änderungen die Bundesregierung tatsächlich plant.

Was die Bundesregierung ändern möchte

Auf den ersten Blick klingt es unspektakulär.

Es ist nicht von einer Abschaffung des Informationsfreiheitsgesetzes die Rede. Niemand erklärt öffentlich, Bürger sollten künftig weniger über den Staat erfahren. Im Gegenteil: Die geplanten Änderungen werden mit Begriffen wie „Modernisierung“, „Entlastung der Verwaltung“ und „Missbrauchsschutz“ begründet.

Gerade deshalb lohnt sich ein genauer Blick.

Nach den bislang bekannt gewordenen Plänen der Bundesregierung soll das Informationsfreiheitsgesetz in mehreren zentralen Punkten verändert werden.

1. Auskunft nur noch bei berechtigtem Interesse

Bislang gilt ein einfacher Grundsatz: Jede Person kann einen Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz stellen, ohne begründen zu müssen, warum sie die Informationen haben möchte.

Künftig könnte sich das ändern.

Wer Informationen verlangt, soll möglicherweise zunächst darlegen müssen, warum gerade er oder sie ein berechtigtes Interesse an den Unterlagen hat.

Das klingt zunächst vernünftig. Tatsächlich verändert es jedoch den Charakter des Gesetzes grundlegend.

Bislang entscheidet allein das Gesetz, ob Informationen herausgegeben werden dürfen.

Mit einem Erfordernis des berechtigten Interesses würde zusätzlich die Person des Antragstellers in den Mittelpunkt rücken.

Die Frage wäre dann nicht mehr nur:

„Darf diese Information veröffentlicht werden?“

Sondern auch:

„Darf gerade dieser Bürger sie erhalten?“

Das ist ein erheblicher Unterschied.

2. Einschränkung des Kreises der Antragsteller

Nach den diskutierten Vorschlägen soll geprüft werden, ob das Antragsrecht künftig auf natürliche Personen oder sogar auf deutsche beziehungsweise europäische Staatsangehörige beschränkt werden kann.

Auch diese Änderung wirkt zunächst technisch. Ihre Folgen wären es nicht.

Journalistische Kooperationen, internationale Recherchen oder Anfragen ausländischer Wissenschaftler könnten dadurch deutlich erschwert werden. Gleichzeitig würde ein Grundgedanke des bisherigen Gesetzes aufgegeben: dass staatliche Informationen grundsätzlich öffentlich sind – unabhängig davon, wer danach fragt.

3. Höhere Gebühren

Ein weiterer Vorschlag betrifft die Kosten.

Schon heute können IFG-Anträge Gebühren verursachen. Nach den Reformüberlegungen könnten diese Möglichkeiten ausgeweitet werden.

Auch hier stellt sich die Frage nach der praktischen Wirkung.

Denn jedes zusätzliche Kostenrisiko führt zwangsläufig dazu, dass manche Bürger auf einen Antrag verzichten. Für große Medienhäuser mag das kaum eine Rolle spielen. Für ehrenamtliche Initiativen, Studierende oder einzelne Bürger dagegen sehr wohl.

Eine demokratische Kontrolle, die sich nur noch diejenigen leisten können, die über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, verliert einen Teil ihrer eigentlichen Funktion.

4. Erweiterte Ausnahmetatbestände

Besonders weitreichend wäre eine Ausweitung der Bereiche, in denen Behörden Informationen künftig zurückhalten dürfen. Je mehr Ausnahmen ein Transparenzgesetz enthält, desto kleiner wird sein praktischer Anwendungsbereich.

Selbstverständlich braucht jeder Staat Geheimhaltung dort, wo Sicherheitsinteressen, personenbezogene Daten oder laufende Ermittlungen betroffen sind.

Die entscheidende Frage lautet jedoch:

Werden lediglich notwendige Ausnahmen geschaffen – oder wächst der Bereich der Geheimhaltung Schritt für Schritt über das notwendige Maß hinaus?

Genau an diesem Punkt entzündet sich die Kritik zahlreicher Juristen, Transparenzinitiativen und Medienorganisationen.

5. Schutz von Behördenmitarbeitern

Schließlich wird argumentiert, Beschäftigte der Verwaltung müssten besser vor persönlichem Druck und missbräuchlichen Anfragen geschützt werden.

Dieses Anliegen ist nachvollziehbar.

Niemand sollte wegen seiner beruflichen Tätigkeit bedroht oder belästigt werden.

Die eigentliche Diskussion beginnt jedoch dort, wo aus dem Schutz einzelner Beschäftigter eine allgemeine Einschränkung des Informationszugangs wird.

Denn zwischen notwendigem Persönlichkeitsschutz und einer pauschalen Ausweitung der Geheimhaltung besteht ein erheblicher Unterschied.

Für sich genommen wirkt jede dieser Änderungen überschaubar.

Ein zusätzliches Kriterium. Eine weitere Ausnahme. Etwas höhere Gebühren.

Ein engerer Kreis von Antragstellern. Doch Gesetze verändern ihre Wirkung selten durch eine einzelne Vorschrift. Sie verändern sich durch das Zusammenspiel vieler kleiner Änderungen. Deshalb reicht es nicht aus, die einzelnen Vorschläge isoliert zu betrachten. Entscheidend ist die Frage, welches Bild sich ergibt, wenn man sie zusammennimmt.

Genau das wollen wir im nächsten Kapitel tun.

Die offiziellen Begründungen – und was bei genauerem Hinsehen davon übrig bleibt

Gesetze werden selten mit dem Ziel begründet, Rechte einzuschränken.

Sie werden modernisiert. Vereinfacht. Effizienter gemacht. Oder an neue Herausforderungen angepasst.

Auch bei der geplanten Reform des Informationsfreiheitsgesetzes lautet die offizielle Begründung nicht, Transparenz abbauen zu wollen. Stattdessen ist von einer Entlastung der Verwaltung, dem Schutz der Beschäftigten vor missbräuchlichen Anfragen und einer zielgerichteteren Ausgestaltung des Informationszugangs die Rede. Diese Ziele sind zunächst nachvollziehbar. Selbstverständlich darf niemand Behörden mit tausenden sinnlosen Anträgen lahmlegen.

Selbstverständlich verdienen Beschäftigte des öffentlichen Dienstes Schutz vor Belästigungen und persönlichen Angriffen. Und selbstverständlich kostet die Bearbeitung von Anträgen Zeit und Geld. Die eigentliche Frage lautet jedoch nicht, ob diese Probleme existieren.

Die eigentliche Frage lautet:

Rechtfertigen sie die vorgeschlagenen Änderungen?

Genau hier beginnen die Zweifel. Nehmen wir das häufig genannte Argument der Verwaltungsbelastung.

Jeder Antrag nach dem Informationsfreiheitsgesetz muss geprüft werden. Dokumente müssen zusammengestellt, personenbezogene Daten geschwärzt und gesetzliche Ausnahmetatbestände berücksichtigt werden. Das verursacht Aufwand.

Doch Aufwand allein ist kein ungewöhnliches Phänomen. Auch Baugenehmigungen verursachen Aufwand. Steuerbescheide verursachen Aufwand. Widerspruchsverfahren verursachen Aufwand. Gerichtsverfahren verursachen Aufwand.

Trotzdem würde kaum jemand ernsthaft fordern, diese Rechte deshalb grundsätzlich einzuschränken. In einem Rechtsstaat gehört Verwaltungsaufwand häufig zum Preis rechtsstaatlicher Garantien.

Ähnlich verhält es sich mit dem Argument des Missbrauchs. Natürlich gibt es einzelne Anfragen, die überzogen oder wenig sinnvoll erscheinen mögen. Die entscheidende Frage ist jedoch, ob Einzelfälle ausreichen, um ein Recht insgesamt einzuschränken.

Nach demselben Maßstab ließe sich nahezu jedes Bürgerrecht mit Verweis auf möglichen Missbrauch begrenzen. Gerade deshalb verlangt der Rechtsstaat regelmäßig mehr als bloße Einzelfälle. Er verlangt belastbare Nachweise dafür, dass ein strukturelles Problem besteht und dass die vorgeschlagenen Maßnahmen geeignet, erforderlich und angemessen sind.

Bislang fällt auf, dass die öffentliche Diskussion über die Reform vielfach mit allgemeinen Hinweisen auf Belastungen geführt wird, während konkrete Zahlen und belastbare Nachweise nur begrenzt öffentlich vorliegen.

Das bedeutet nicht automatisch, dass die Probleme nicht existieren.

Es bedeutet aber, dass der Ruf nach einer Einschränkung eines bestehenden Rechts besonders sorgfältig begründet werden muss.

Denn das Informationsfreiheitsgesetz ist kein Verwaltungsservice. Es ist Ausdruck eines demokratischen Prinzips. Wer dieses Prinzip verändern möchte, trägt eine besondere Begründungslast. Je weiter die Einschränkungen reichen, desto überzeugender müssen die Gründe sein.

Genau an diesem Punkt setzt auch die Kritik zahlreicher Juristen, Transparenzorganisationen, Journalistenverbände und Informationsfreiheitsbeauftragter an. Sie bestreiten nicht, dass Behörden geschützt werden müssen.

Sie fragen vielmehr, ob die vorgeschlagenen Änderungen tatsächlich die richtigen Antworten auf die genannten Probleme sind – oder ob sie den Informationszugang insgesamt erschweren, obwohl gezieltere Lösungen möglich wären.

Damit rückt eine weitere Frage in den Mittelpunkt:

Wer unterstützt diese Reform eigentlich – und wer warnt ausdrücklich vor ihren Folgen?

Wer die Reform vorantreibt – und wer vor ihr warnt

Gesetze entstehen nicht von selbst.

Hinter jedem Gesetzentwurf stehen politische Entscheidungen, Verhandlungen und Personen, die bestimmte Vorstellungen davon haben, wie Staat und Gesellschaft funktionieren sollen.

Auch die geplante Reform des Informationsfreiheitsgesetzes ist das Ergebnis eines politischen Prozesses.

Bereits während der Koalitionsverhandlungen wurde deutlich, dass insbesondere die Union das bestehende Informationsfreiheitsgesetz für reformbedürftig hält. Schon zuvor hatte sie mehrfach Kritik an dessen Ausgestaltung geäußert und eine grundlegende Überarbeitung gefordert.

Zu den prägenden Akteuren zählt unter anderem Philipp Amthor, der sich bereits in den Verhandlungen der Arbeitsgruppe „Bürokratierückbau, Staatsmodernisierung und moderne Justiz“ für weitreichende Änderungen eingesetzt hatte. Dort wurde zeitweise sogar die vollständige Abschaffung des Informationsfreiheitsgesetzes diskutiert. Im späteren Koalitionskompromiss blieb das Gesetz zwar bestehen, die Forderung nach einer grundlegenden Reform jedoch nicht.

Auch Bundeskanzler Friedrich Merz, Bundesinnenminister Alexander Dobrindt, Kanzleramtsminister Thorsten Frei sowie weitere Vertreter der Regierungskoalition tragen die politische Verantwortung für den eingeschlagenen Reformkurs. Auf Seiten der SPD wird dieser Kurs unter anderem von Lars Klingbeilmitgetragen.

Das allein ist zunächst weder ungewöhnlich noch verwerflich. In einer Demokratie ist es Aufgabe der Politik, Gesetze zu ändern, wenn sie dies für notwendig hält. Ebenso selbstverständlich ist es jedoch, dass sich solche Änderungen öffentlicher Kritik stellen müssen.

Und genau diese Kritik fällt ungewöhnlich deutlich aus.

Informationsfreiheitsbeauftragte, Transparenzinitiativen, Journalistenverbände, zivilgesellschaftliche Organisationen und zahlreiche Verfassungsrechtler warnen davor, dass die geplanten Änderungen den Charakter des Informationsfreiheitsgesetzes grundlegend verändern könnten.

Mehr als hundert Organisationen haben sich in öffentlichen Stellungnahmen gegen die Reform ausgesprochen. Sie befürchten, dass zusätzliche Hürden den Zugang zu staatlichen Informationen erschweren und damit die demokratische Kontrolle schwächen könnten.

Auch aus der Wissenschaft wird darauf hingewiesen, dass Informationsfreiheit kein bloßer Verwaltungsservice ist, sondern ein wesentlicher Bestandteil moderner demokratischer Rechtsstaaten. Gerade dort, wo staatliches Handeln weitreichende Auswirkungen hat, müsse auch die Möglichkeit bestehen, dieses Handeln nachzuvollziehen.

Damit stehen sich zwei Sichtweisen gegenüber.

Die eine sieht im Informationsfreiheitsgesetz vor allem einen erheblichen Verwaltungsaufwand, der begrenzt und besser gesteuert werden müsse.

Die andere betrachtet das Gesetz als ein demokratisches Kontrollinstrument, dessen Wirksamkeit nicht durch immer neue Hürden ausgehöhlt werden dürfe.

Welche Position letztlich überzeugender ist, muss jeder Leser selbst beurteilen. Bevor man sich jedoch ein Urteil bildet, lohnt sich ein Blick auf die Vergangenheit. Denn die vielleicht wichtigste Frage lautet nicht, wie viele Anträge das Informationsfreiheitsgesetz verursacht.

Sondern:

Was wäre ohne dieses Gesetz möglicherweise niemals ans Licht gekommen?

Was ohne das Informationsfreiheitsgesetz möglicherweise nie bekannt geworden wäre

Gesetze zeigen ihren Wert oft erst dann, wenn sie tatsächlich genutzt werden.

Das Informationsfreiheitsgesetz ist dafür ein gutes Beispiel.

Über Jahre hinweg haben Journalisten, Wissenschaftler, Bürgerinitiativen und einzelne Bürger auf seiner Grundlage Dokumente angefordert, Gutachten eingesehen und Entscheidungen nachvollzogen, die andernfalls vermutlich nie oder erst deutlich später öffentlich geworden wären.

Nicht jede Anfrage führte zu einer Schlagzeile.

Die meisten betrafen Verwaltungsabläufe, Gutachten oder Entscheidungen von Behörden, die für die breite Öffentlichkeit kaum von Interesse waren.

Einige Anträge jedoch hatten erhebliche politische Folgen.

Sie ermöglichten Recherchen, die öffentliche Debatten auslösten, parlamentarische Nachfragen nach sich zogen und staatliches Handeln transparenter machten.

Zu den bekanntesten Beispielen zählt die Aufarbeitung der gescheiterten Pkw-Maut. Erst durch angeforderte Unterlagen wurde nachvollziehbar, wie Verträge zustande gekommen waren, welche Risiken intern diskutiert wurden und welche Entscheidungsprozesse der politischen Verantwortung vorausgegangen waren.

Auch während der Corona-Pandemie spielte der Informationszugang eine wichtige Rolle. Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz ermöglichten Einblicke in Verträge, Gutachten, Behördenkommunikation und Entscheidungsgrundlagen, die andernfalls kaum oder nur mit erheblicher Verzögerung öffentlich geworden wären. Gerade in einer Zeit weitreichender staatlicher Eingriffe war dies für viele Journalisten und Wissenschaftler von besonderer Bedeutung.

Darüber hinaus wurde das Gesetz immer wieder genutzt, um wissenschaftliche Gutachten, interne Stellungnahmen von Bundesbehörden, Umweltinformationen oder Dokumente zu Gesetzgebungsverfahren anzufordern.

Oft bestätigten diese Unterlagen die Entscheidungen der Behörden. Manchmal war das Gegenteil der Fall. Genau darin liegt der demokratische Wert des Gesetzes. Informationsfreiheit ist kein Instrument, um Skandale zu produzieren. Sie schafft vielmehr die Möglichkeit, staatliches Handeln unabhängig zu überprüfen. Gerade diese Möglichkeit wirkt häufig bereits im Vorfeld.

Wer weiß, dass Entscheidungen später nachvollzogen werden können, dokumentiert sorgfältiger, begründet genauer und wägt Entscheidungen bewusster ab.

Transparenz erfüllt deshalb nicht nur eine aufklärende Funktion. Sie entfaltet auch eine vorbeugende Wirkung. Sie stärkt das Vertrauen dort, wo Entscheidungen nachvollziehbar sind. Und sie schafft die Grundlage für Kritik dort, wo staatliches Handeln Fragen aufwirft.

Natürlich ist das Informationsfreiheitsgesetz nicht der einzige Weg, Informationen öffentlich zu machen. Parlamentarische Anfragen, Untersuchungsausschüsse, Gerichtsverfahren und investigativer Journalismus leisten ebenfalls einen unverzichtbaren Beitrag.

Das Informationsfreiheitsgesetz ergänzt diese Instrumente jedoch um einen entscheidenden Gedanken: Nicht nur Parlamente oder Medien sollen Fragen stellen dürfen.Auch jeder einzelne Bürger soll Zugang zu staatlichen Informationen erhalten können  soweit keine berechtigten Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen.

Genau deshalb geht die aktuelle Debatte weit über eine verwaltungsrechtliche Detailfrage hinaus.

Sie berührt einen Grundsatz demokratischer Ordnung:

Soll der Zugang zu staatlichen Informationen künftig einfacher werden – oder schwieriger?

Diese Frage entscheidet letztlich darüber, welche Vorstellung von Staat einer Reform zugrunde liegt.

Es geht um mehr als ein Gesetz

Auf den ersten Blick wirkt die Diskussion über das Informationsfreiheitsgesetz wie eine juristische Detailfrage.

Ein paar zusätzliche Ausnahmen. Etwas höhere Gebühren. Neue Voraussetzungen für einen Antrag. Längere Begründungen. Mehr Verwaltungsaufwand. Man könnte all das als gewöhnliche Gesetzesänderung betrachten.

Doch genau darin liegt die eigentliche Gefahr solcher Debatten. Demokratische Veränderungen geschehen selten mit einem einzigen großen Beschluss. Sie entstehen meist durch viele kleine Entscheidungen.

Jede einzelne erscheint für sich genommen nachvollziehbar.

Eine neue Ausnahme hier. Eine zusätzliche Voraussetzung dort. Ein weiterer Ablehnungsgrund. Ein neues Kostenrisiko. Ein enger gefasster Anspruch.

Keine dieser Änderungen muss für sich allein dramatisch sein. Erst ihre Summe verändert das Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Denn Informationsfreiheit ist mehr als ein Verwaltungsverfahren. Sie ist Ausdruck eines bestimmten Staatsverständnisses.

Die entscheidende Frage lautet:

Wem gehören staatliche Informationen?

Gehören sie grundsätzlich dem Staat, der sie nur in Ausnahmefällen freigibt? Oder gehören sie grundsätzlich der Öffentlichkeit, weil staatliches Handeln im Auftrag dieser Öffentlichkeit erfolgt?

Das Informationsfreiheitsgesetz hat sich im Jahr 2006 bewusst für die zweite Antwort entschieden. Es hat einen Perspektivwechsel vollzogen. Nicht mehr der Bürger musste begründen, warum er etwas wissen wollte. Sondern der Staat musste begründen, warum er bestimmte Informationen nicht herausgeben durfte.

Gerade dieser Gedanke war der eigentliche Fortschritt. Er stärkte nicht nur Journalisten oder Organisationen. Er stärkte jeden einzelnen Bürger.

Denn Demokratie bedeutet nicht lediglich, alle vier Jahre ein Kreuz auf einem Stimmzettel zu setzen. Demokratie bedeutet auch, staatliches Handeln zwischen den Wahlen nachvollziehen und hinterfragen zu können.

Transparenz schafft dabei nicht automatisch Vertrauen. Auch transparente Regierungen können Fehler machen. Aber fehlende Transparenz erschwert es den Bürgern, Fehler überhaupt zu erkennen.

Kontrolle ist deshalb kein Ausdruck von Misstrauen. Sie ist Ausdruck demokratischer Verantwortung. Sie schützt nicht nur die Bürger vor staatlicher Willkür. Sie schützt auch den Staat vor dem Verdacht, etwas verbergen zu wollen.

Deshalb sollte jede Einschränkung von Informationsrechten besonders sorgfältig geprüft werden. Nicht weil jede Reform zwangsläufig falsch wäre. Sondern weil Transparenz kein gewöhnliches Verwaltungsinstrument ist. Sie ist eine der Voraussetzungen dafür, dass Macht dauerhaft an Recht und Rechenschaft gebunden bleibt.

Vielleicht ist genau das die eigentliche Lehre dieser Debatte. Demokratie lebt nicht davon, dass Bürger ihrem Staat blind vertrauen. Sie lebt davon, dass Vertrauen immer wieder überprüft und neu verdient werden kann. Und genau dabei ist Transparenz kein Hindernis. Sie ist ihre Voraussetzung.

Schlussgedanken

Erinnern Sie sich an den Anfang dieses Beitrags?

An den angeblichen Gesetzentwurf, der Politiker zu mehr Offenheit, besserer Dokumentation und größerer Nachvollziehbarkeit verpflichten sollte.

Vielleicht haben Sie beim Lesen geschmunzelt. Vielleicht haben Sie den Entwurf für überzogen gehalten. Oder Sie haben sich gefragt, warum ein Staat sich selbst solche Regeln auferlegen sollte.

Tatsächlich verlangte dieses fiktive Gesetz nichts Außergewöhnliches. Es verlangte keine vollständige Offenlegung jeder Akte. Keine Abschaffung notwendiger Geheimhaltung. Keine Veröffentlichung sicherheitsrelevanter Informationen. Es verlangte lediglich, dass staatliches Handeln dort nachvollziehbar bleibt, wo keine berechtigten Gründe für Geheimhaltung bestehen.

Genau dieser Gedanke ist kein Angriff auf den Staat. Er ist Ausdruck eines demokratischen Rechtsstaats. Denn Demokratie bedeutet nicht nur, dass Regierungen gewählt werden. Sie bedeutet auch, dass Regierungen bereit sind, ihr Handeln erklären zu können.

Nicht jede Entscheidung wird dadurch besser. Nicht jede Kritik wird dadurch verstummen. Aber jede nachvollziehbare Entscheidung stärkt das Vertrauen der Bürger mehr als jede Forderung nach blindem Vertrauen.

Vielleicht ist das die eigentliche Frage, die hinter der gesamten Debatte steht. Welches Verhältnis wünschen wir uns zwischen Staat und Bürger? Einen Staat, der Informationen grundsätzlich als sein Eigentum betrachtet und ihre Herausgabe begründen muss?

Oder einen Staat, der anerkennt, dass öffentliche Informationen grundsätzlich der Öffentlichkeit gehören – und Geheimhaltung die Ausnahme bleiben sollte?

Darüber wird in den kommenden Monaten nicht nur im Bundestag entschieden. Darüber entscheidet auch die öffentliche Aufmerksamkeit. Denn Gesetze entstehen nicht im luftleeren Raum. Sie entstehen in einer Gesellschaft, die hinsieht.

Oder eben nicht.

Vielleicht wird die geplante Reform am Ende deutlich entschärft. Vielleicht bleibt vieles beim Alten. Vielleicht werden einige Änderungen sogar sinnvoll sein. All das wird sich zeigen.

Was jedoch bleiben sollte, ist ein einfacher Gedanke. Transparenz ist kein Misstrauensvotum gegen den Staat. Sie ist ein Vertrauensangebot des Staates an seine Bürger.

Und vielleicht ist genau das der Unterschied zwischen einer Demokratie, die sich ihrer Bürger sicher ist, und einer Demokratie, die beginnt, vor ihnen vorsichtiger zu werden.

Als Sie den fiktiven Gesetzentwurf am Anfang dieses Beitrags gelesen haben, wussten Sie noch nicht, dass er erfunden war.

Vielleicht stellen Sie sich jetzt eine andere Frage. Nicht, warum es ein solches Gesetz nie gegeben hat.

Sondern warum es uns selbstverständlich erschien, dass es eines geben müsste.

Beitragsbild erstellt mit ChatGPT – Nach einem Prompt von mir.